Staatsorganisationsrecht · Modul 05 von 12
Bundestag und Abgeordnete
Lies den Lerntext mit deinem Gesetz. Versuche die Fälle und Wiederholungsfragen zuerst selbst; die Lösungen und Antworten öffnest du anschließend.
In diesem Modul
Das Parlament arbeitet in mehreren Formen
Plenum, Ausschüsse und Fraktionen
Der Bundestag beschließt Bundesgesetze, wählt den Bundeskanzler und kontrolliert die Bundesregierung. Das Budgetrecht gehört zu seinen zentralen Aufgaben: Staatliche Einnahmen und Ausgaben bedürfen der parlamentarischen Verantwortung, insbesondere durch das Haushaltsgesetz nach Art. 110 GG.
Organ und Arbeitsgliederung
Das Plenum ist die Gesamtheit der versammelten Abgeordneten. Ausschüsse bereiten Entscheidungen vor und bearbeiten bestimmte Sachgebiete. Fraktionen bündeln parlamentarische Arbeit und machen das arbeitsteilige Verfahren möglich. Sie ersetzen jedoch nicht den Bundestag als Ganzes.
Art. 40 Abs. 1 GG erlaubt dem Bundestag, seine Geschäftsordnung selbst zu beschließen: Geschäftsordnungsautonomie. Die Geschäftsordnung konkretisiert Verfahren, ist aber kein Freibrief zur Missachtung der Abgeordnetenrechte. Einfaches Geschäftsordnungsrecht muss mit dem Grundgesetz vereinbar sein.
Öffentlichkeit und Beschlüsse
Nach Art. 42 Abs. 1 GG verhandelt der Bundestag grundsätzlich öffentlich; für den Ausschluss der Öffentlichkeit gelten besondere Voraussetzungen. Art. 42 Abs. 2 GG verlangt grundsätzlich die Mehrheit der abgegebenen Stimmen, soweit das Grundgesetz nichts anderes bestimmt. Enthaltungen sind dabei nicht wie Nein-Stimmen zu behandeln.
Andere Normen verlangen eine Mehrheit der Mitglieder. Art. 121 GG bezeichnet diese als Mehrheit der gesetzlichen Mitgliederzahl. Ein Beschluss mit vielen Enthaltungen kann deshalb bei unterschiedlichen Mehrheitsanforderungen verschieden ausgehen.
Das freie Mandat
Zusammenarbeit erlaubt, rechtlicher Zwang begrenzt
Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG
Abgeordnete vertreten das ganze Volk, sind an Aufträge und Weisungen nicht gebunden und nur ihrem Gewissen unterworfen. Dieses freie Mandat umfasst insbesondere die eigenverantwortliche Teilnahme an parlamentarischer Willensbildung, Rede, Abstimmung und die grundsätzlich gleichberechtigte Mitwirkung.
Eine Wahlkreisgruppe kann ihrer Abgeordneten Wünsche mitteilen. Sie kann ihr aber keine rechtlich verbindliche Abstimmungsweisung erteilen. Auch ein Parteibeschluss ersetzt die persönliche Mandatsverantwortung nicht. Der Austritt aus einer Partei führt nicht allein deshalb zum Verlust des Mandats.
Fraktionsdisziplin und Fraktionszwang
Fraktionsdisziplin bezeichnet politische Koordination und den Versuch, einheitliche Positionen zu entwickeln. Das ist für parlamentarische Arbeit grundsätzlich zulässig. Fraktionszwang meint eine rechtlich verbindliche oder das freie Mandat unzulässig beeinträchtigende Festlegung des Abstimmungsverhaltens. Eine Pflicht, stets wie der Fraktionsvorstand abzustimmen, wäre mit Art. 38 unvereinbar.
Politische Konsequenzen sind differenziert zu beurteilen: Nicht jede Kritik oder Nichtnominierung bei einer späteren Wahl verletzt das freie Mandat. Das aktuelle Mandat darf jedoch nicht durch einen privaten Vertrag zur jederzeit widerruflichen Parteiermächtigung umgestaltet werden.
Parlamentarische Gleichheit
Abgeordnetenrechte dienen der wirksamen Repräsentation. Unterschiedliche Verfahrenspositionen können aus Funktionsgründen gerechtfertigt sein, etwa der Arbeitsteilung zwischen Fraktionen. Ein pauschaler Ausschluss einer oppositionellen Abgeordneten von sämtlichen Reden wäre damit nicht zu erklären.
Mandatsschutz ohne persönliche Unantastbarkeit
Indemnität und Immunität nach Art. 46 GG
Indemnität
Art. 46 Abs. 1 GG schützt Abgeordnete davor, wegen einer Abstimmung oder Äußerung im Bundestag oder einem seiner Ausschüsse außerhalb des Bundestages zur Verantwortung gezogen zu werden. Diese Indemnität wirkt über das Ende des Mandats hinaus. Die Norm nimmt verleumderische Beleidigungen ausdrücklich aus. Eine Äußerung auf einer privaten Feier wird nicht allein deshalb geschützt, weil die sprechende Person Abgeordnete ist.
Immunität
Die Immunität nach Art. 46 Abs. 2 GG betrifft die Verfolgung wegen einer mit Strafe bedrohten Handlung sowie die Verhaftung. Grundsätzlich ist die Genehmigung des Bundestages erforderlich. Eine Ausnahme gilt bei Festnahme während der Tat oder im Laufe des folgenden Tages. Immunität macht ein strafbares Verhalten nicht erlaubt und beseitigt die Strafbarkeit nicht.
Art. 46 Abs. 3 und 4 GG enthalten weitere Schutz- und Aussetzungsregeln. Die parlamentarische Arbeitsfähigkeit soll vor störenden Maßnahmen geschützt werden; eine allgemeine persönliche Straffreiheit wird nicht geschaffen. Nach Mandatsende besteht dieser parlamentarische Verfolgungsschutz grundsätzlich nicht fort.
Zwei Fragen, zwei Schutzrichtungen
Indemnität fragt nach dem parlamentarischen Verhalten und der Verantwortlichkeit außerhalb des Parlaments. Immunität fragt nach dem zulässigen Vorgehen während des Mandats. Der Bundestag kann parlamentarische Ordnungsmaßnahmen ergreifen; Art. 46 Abs. 1 schützt gerade vor Verantwortung außerhalb des Bundestages.
Regierung kontrollieren
Information und Untersuchung unterscheiden
Frage- und Informationsrecht
Aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG folgt ein parlamentarisches Frage- und Informationsrecht gegenüber der Bundesregierung. Es dient der Kontrolle politischer Verantwortung. Fraktionen und Abgeordnete können im vorgesehenen Verfahren Informationen verlangen.
Die Regierung muss grundsätzlich antworten, soweit der Gegenstand ihren Verantwortungsbereich betrifft. Grenzen können unter anderem das Staatswohl, Rechte Dritter oder der Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung setzen. Dieser schützt insbesondere die autonome Willensbildung der Regierung. Er ist kein pauschaler Schutz aller unangenehmen Informationen.
Eine Antwortverweigerung benötigt eine nachvollziehbare, gegenstandsbezogene Begründung. Geheimhaltung gegenüber der Öffentlichkeit und Verweigerung gegenüber dem Parlament sind verschiedene Fragen. Vertrauliche parlamentarische Verfahren können eine mildere Lösung sein.
Untersuchungsausschuss
Nach Art. 44 Abs. 1 GG kann der Bundestag einen Untersuchungsausschuss einsetzen; auf Antrag eines Viertels seiner Mitglieder muss er dies grundsätzlich tun. Der Ausschuss erhebt Beweise und klärt Tatsachen im parlamentarischen Aufgabenbereich. Er ist kein Strafgericht und ersetzt keine richterliche Verurteilung.
Minderheitenrechte
Opposition ermöglicht Kontrolle und Alternativen. Einzelne Minderheitenrechte benötigen die verfassungsrechtlich festgelegten Quoren. Politische Opposition allein erlaubt es nicht, jedes Viertelquorum zu ignorieren.
Fall 05: Das unterschriebene Abstimmungsversprechen
Erst selbst lösen
Die Abgeordnete A unterschreibt vor ihrer Wahl eine Vereinbarung mit ihrer Partei: Bei jeder Abstimmung muss sie der Empfehlung des Parteivorstands folgen. Andernfalls soll ihr Bundestagsmandat automatisch entfallen. Nach ihrer Wahl stimmt A bei einer Sachfrage entgegen der Empfehlung. Die Partei verlangt ihren sofortigen Mandatsverlust.
Abwandlung
Die Fraktion bespricht den Entwurf gemeinsam. Ihr Vorsitzender bittet A um Unterstützung der gemeinsamen Linie. A stimmt trotzdem anders; ihr Mandat und ihre parlamentarischen Mitwirkungsrechte bleiben bestehen.
Aufgaben
- Welche verfassungsrechtliche Stellung besitzt A?
- Kann die Vereinbarung eine verbindliche Weisung oder einen automatischen Mandatsverlust begründen?
- Wie ist die politische Koordination in der Abwandlung einzuordnen?
Lösung 05: Mandat statt Parteiauftrag
Die parlamentarische Verantwortung bleibt persönlich
I. Maßstab
A ist als Bundestagsabgeordnete Vertreterin des ganzen Volkes. Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG schützt ihre Unabhängigkeit von rechtlich verbindlichen Aufträgen und Weisungen. Die Garantie dient der parlamentarischen Repräsentation und ist nicht bloß ein frei verfügbares persönliches Vertragsrecht.
II. Abstimmungsbindung
Die Vereinbarung verpflichtet A, jede Empfehlung des Parteivorstands zu befolgen. Sie überträgt damit die verbindliche Entscheidung über ihr Abstimmungsverhalten auf eine Stelle außerhalb des Parlaments. Das widerspricht dem freien Mandat. Dass A vorher unterschrieben hat, macht aus einer unzulässigen Mandatsweisung keine zulässige Koordination.
III. Mandatsverlust
Ein privates Versprechen kann keinen im Verfassungs- und Wahlrecht nicht vorgesehenen automatischen Verlust des Bundestagsmandats schaffen. Die Partei verfügt nicht über das Mandat ihrer Mitglieder. A behält ihr Mandat; die Abweichung von der Parteivorgabe beseitigt ihre parlamentarische Stellung nicht.
IV. Abwandlung
Die gemeinsame Beratung und die Bitte um Unterstützung sind politische Koordination. A bleibt frei, anders abzustimmen. Weil kein verbindlicher Abstimmungsbefehl und keine unzulässige Beeinträchtigung ihrer aktuellen parlamentarischen Rechte hinzutritt, ist diese Fraktionsdisziplin grundsätzlich zulässig.
Es wäre zu weitgehend, schon jede Erwartung eines einheitlichen Auftretens zu verbieten. Maßgeblich ist, ob A selbst verantwortlich entscheiden kann und ihre verfassungsrechtliche Stellung gewahrt bleibt.
Wiederholen 05
Fünf Fragen zum Bundestag
Was umfasst das freie Mandat?
Eigenverantwortliche parlamentarische Mitwirkung ohne rechtlich verbindliche Aufträge oder Weisungen, insbesondere Rede und Abstimmung.
Was unterscheidet Fraktionsdisziplin und Fraktionszwang?
Politische Koordination ist grundsätzlich zulässig; eine rechtlich verbindliche oder unzulässig erzwingende Festlegung des Abstimmungsverhaltens verletzt das freie Mandat.
Was bedeutet Mehrheit der Mitglieder?
Nach Art. 121 GG die Mehrheit der gesetzlichen Mitgliederzahl. Sie unterscheidet sich von der Mehrheit abgegebener Stimmen.
Darf die Bundesregierung jede unbequeme Frage unbeantwortet lassen?
Nein. Grenzen müssen gegenstandsbezogen begründet werden. Geheimhaltung und völlige Antwortverweigerung sind nicht gleichzusetzen.
Welches Quorum verlangt Art. 44 Abs. 1 GG?
Ein Viertel der Mitglieder kann die Einsetzung eines Untersuchungsausschusses verlangen. Der Ausschuss bleibt an seinen verfassungsrechtlichen Aufgabenbereich gebunden.
Schreibübung
Zähle bei 300 Ja-Stimmen, 250 Nein-Stimmen und 80 Enthaltungen zunächst die abgegebenen Ja- und Nein-Stimmen. Vergleiche anschließend mit einer Mehrheit der gesetzlichen Mitgliederzahl von 630.
Dein Lerndurchgang
Markiere ein Modul, wenn du es selbst wiederholt hast. Die Markierung ist deine Selbsteinschätzung.